国有建设用地使用权出让合同纠纷到底是民事诉讼还是行政诉讼?

指导案例76号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2016年12月28日发布）

关键词 行政/行政协议/合同解释/司法审查/法律效力

 

裁判要点

　　行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

相关法条

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第12条

基本案情

2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经被告萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）批准，在萍乡日报上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司(以下简称亚鹏公司)于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，并于2006年2月21日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了萍国用（2006）第43750号和萍国用（2006）第43751号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359平方米，萍国字（2006）第43751号土地证地类为商住综合用地。对此，亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能,并非维持地类性质,要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”;但市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让,且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金,故不同意更正土地用途。2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函，主要内容是：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米，下同）但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。2013年2月21日，市国土局向亚鹏书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去的同等比例计算，即297.656万元*70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于2013年3月10日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。

裁判结果

　　江西省萍乡市安源区人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6号行政判决：一、被告萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1㎡的土地用途应依法予以更正。二、撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中第二项补交土地出让金208.36万元的决定。宣判后，萍乡市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014年8月15日作出(2014)萍行终字第10号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

　　法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案中，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函确认TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局对“萍国用（2006）第43750号”土地证(土地使用权面积8359.1平方米)地类更正为商住综合用地,具有正当理由,市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据,且有违诚实信用原则。

　　（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再16号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：蚌埠广荣电力工程有限公司，住所地安徽省蚌埠市胜利路146号。

法定代表人：侯广荣，该公司总经理。

委托诉讼代理人：孟献忠，安徽国梦律师事务所律师。

委托诉讼代理人：芦长星，安徽国梦律师事务所律师。

再审申请人蚌埠广荣电力工程有限公司（以下简称广荣公司）因诉安徽省蚌埠市蚌山区人民政府（以下简称蚌山区政府）履行招商协议一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终1197号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申6393号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

广荣公司向安徽省蚌埠市中级人民法院起诉称，2002年10月21日，蚌山区政府（原中市区人民政府）与原蚌埠市新城综合开发区管理委员会签订《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》。双方约定：1.蚌埠市经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）同意蚌山区政府在东海，蚌埠市蚌山区人民法院东征用13亩土地，征地费用由蚌山区政府承担；2.地块建设须符合经开区管委会规划要求，不得用于生产性项目；3.经开区管委会负责该地块规划土地、建设、产证等证照的办理和发放；4.蚌山区政府负责在协议签署后10日内拆除民政淋浆灰厂，拆除的费用由蚌山区政府自行解决，经开区管委会负责在规定的时间内办完征地手续；5.拆除后职工的就业和生活安置问题由蚌山区政府解决，经开区管委会不承担任何费用。该协议签订后，蚌山区政府履行了拆除民政淋浆灰厂及安置职工等义务，经开区管委会也启动了征地的相关工作。2002年12月10日，蚌山区政府与广荣公司签订《招商协议书》。该协议约定，广荣公司将公司注册地经工商部门变更后迁至蚌埠市蚌山区辖区内，并确保在该区依法纳税；蚌山区政府为广荣公司提供良好的投资环境：为广荣公司无偿提供3间办公室约80平方米的办公场所；为广荣公司新开辟的经营项目提供服务：优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地，土地面积约15亩左右（以实际测量为准），土地价格每亩10万元。负责征地，并协助办理土地、规划、建设等手续；蚌山区政府负责落实有关招商引资优惠政策，兑现承诺。协议签订后，广荣公司以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。2003年3月3日经开区规划分局为广荣公司办理了《建设项目选址意见书》，同年9月2日出具《规划意见书》。同年10月20日，经开区管委会发布了2003年第13号征地公告，征地目的为“广荣公司项目征地”。2013年12月13日，蚌山区政府依照经开区所列征地规费清单，向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费19.4485万元。后广荣公司发现该宗土地被挪作他用，一直与蚌山区政府协商解决，至今未果。广荣公司经向蚌山区招商局信访得知，该宗土地已划拨给蚌埠市纪委用作建设办公场所。在蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书中，蚌山区政府认为，一、关于蚌山区政府收取的80万元戴湖村农民补偿费，其已向蚌埠市征地事务处一次性缴纳各项征地规费共计19.4485万元，剩余605515元应予返还并同意承担相关利息。二、关于要求交付土地的诉求。蚌山区政府已经履行《关于拆除中市区民政淋浆灰厂的协议》约定的所有义务；经开区管委会为广荣公司办理立项、规划等手续，并以广荣公司项目的名义进行征地。但征地工作完成后，未将土地交付给广荣公司。经开区管委会未完全履行协议约定的义务，广荣公司可向经开区管委会提出信访诉求。综上所述，处理意见为：蚌山区政府返还广荣公司征地费用605515元，并按中国人民银行同期贷款利率承担利息。广荣公司认为，该信访处理意见违反法律规定：首先，蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书认为经开区管委会未完全履行协议约定的义务，要求广荣公司向经开区管委会提出信访诉求错误。《招商协议书》签订的主体系广荣公司和蚌山区政府，也就是说，广荣公司和蚌山区政府是《招商协议书》的合同双方当事人。按照合同相对性原则，《招商协议书》的一方当事人违约，另一方仅能向违约一方当事人主张相关请求。本案中，在蚌山区政府违反《招商协议书》，不履行交地义务的情况下，广荣公司应当向蚌山区政府主张相关请求，而不应该向经开区管委会主张相关请求。蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书要求广荣公司向经开区管委会提出信访诉求，明显违反了合同的相对性原则。其次，蚌山招商字〔2018〕1号信访事项处理意见书的处理意见违背了市场经济的交易规则。市场经济最基本的交易规则为等价有偿原则。本案中，2002年12月10日，蚌山区政府与广荣公司签订《招商协议书》，协议签订后，广荣公司即以“戴湖村农民补偿费”的名义向蚌山区政府缴纳80万元。蚌山区政府应将15亩土地交给广荣公司，但其至今未履行交地义务。上述土地的价格比2002年或2003年的价格上涨了若干倍。现蚌山区政府不履行交地义务，仅仅愿意返还605515元及利息给广荣公司。蚌山区政府的严重不诚信行为极大侵害了广荣公司的合法权益，且违背了市场经济的交易规则。行政机关行政执法过程中，应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则。本案中，广荣公司与蚌山区政府签订《招商协议书》合法、有效，在广荣公司已履行《招商协议书》约定的义务的情况下，蚌山区政府违反行政诚信原则，未履行其交地的义务，该不作为严重侵犯了广荣公司的合法权益。请求：判令蚌山区政府履行其与广荣公司签订的《招商协议书》中的约定，按照2003年第13号征地公告向广荣公司交付蚌埠市蚌山区13.031亩商住用地。

安徽省蚌埠市中级人民法院一审认为：本案系因广荣公司与蚌山区政府于2002年签订的《招商协议书》而引发的案件，广荣公司的诉讼请求为要求履行该协议。对于2014年11月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）施行之前形成的类似协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。现广荣公司针对该行政诉讼法施行前的协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。综上，广荣公司的起诉不符合起诉条件。经该院立案人员指导和释明后，广荣公司仍然坚持起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十五条的规定，裁定对广荣公司的起诉不予立案。

广荣公司不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为：根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼；对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，案涉招商协议签订的时间是2002年，因履行该协议产生的纠纷不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定对广荣公司的起诉不予立案并无不当。广荣公司的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

广荣公司不服上述裁定，向本院申请再审称：本案依法应当适用新行政诉讼法，以行政案件类型受理及审理。对于形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起诉讼，人民法院应当受理。广荣公司要求本案按照行政诉讼予以救济，人民法院应予以尊重，并作为行政案件立案和审理。本案适用行政诉讼程序更有助于矛盾的化解和对行政权力的监督。广荣公司与蚌山区政府签订的招商引资协议涉及多个行政管理领域、多项行政管理职能，适用行政诉讼程序审理更为适宜。一审法院未及时立案，影响广荣公司诉讼权利实现。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理。

本院认为，本案的焦点问题为：广荣公司提起的本案行政诉讼，法院应否予以受理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。据此，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉招商协议约定广荣公司将公司注册地迁至蚌山区辖区，并确保在蚌山区依法纳税，蚌山区政府优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地等。该协议系蚌山区政府为实现公共服务目标，与广荣公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定招商协议属于民事协议，本案招商协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，广荣公司提起本案履行招商协议之诉，法院应当予以受理。一审法院以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，二审法院予以维持，适用法律错误，依法应予纠正。

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销安徽省高级人民法院（2018）皖行终1197号行政裁定；

二、撤销安徽省蚌埠市中级人民法院（2018）皖03行初103号行政裁定；

三、指令安徽省蚌埠市中级人民法院受理本案。

审判长　　聂振华

审判员　　袁晓磊

审判员　　李小梅

二〇二〇年三月三十日

法官助理朱瑞强

书记员冯琦洺

董建华、陕西省渭南市临渭区人民政府再审行政裁定书

行 政 裁 定 书中华人民共和国最高人民法院

（2020）最高法行再105号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：董**，男，1945年2月14出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区人民办曙光村五组。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街83号院。

负责人：李曙升，该区人民政府代区长。

委托诉讼代理人：王宇，陕西省渭南市临渭区人民街道办事处主任。

委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民街道办事处。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街76号。

法定代表人：王宇，该街道办事处主任。

委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。

再审申请人董**因诉陕西省渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）、陕西省渭南市临渭区人民街道办事处（以下简称临渭区人民办）行政协议一案,不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终373号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月11日组织询问后，于2019年12月20日作出（2019）最高法行申10972号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

陕西省渭南市中级人民法院一审查明：因滨河大道工程延伸段项目的需要，临渭区政府对董**所在临渭区人民办曙光村五组部分村民房屋实施拆迁。2010年4月14日，渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部受渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部的委托，与董**签订了《渭南市临渭区滨河大道延伸段项目拆迁安置补偿协议》（以下简称为《补偿协议》），协议约定董**选择产权置换的补偿方式，其中第四条约定：安置住房总面积为377.58平方米；乙方付给甲方差价为人民币62024元；地下室面积48.66平方米，金额31629元；代收费用21158元。该协议已履行完毕。三份房屋安置卡中有代收费用明细，包括天然气安装费、维修基金、契税、房产过户费、测量费、房产证工本费等，各项费用合计21158元。董**于2014年7月拿到协议后，认为协议中的地下室及代收费用等价款收取错误，以临渭区政府、临渭区人民办为被告向该院提起诉讼，请求：1.判令被告退还契税693元，房产过户费2689元；2.判令被告退还未按规定收取的维修基金2736元；3.判令被告退还重复收取的地下室款31629元，代收费用21158元。

一审法院认为，董**对《补偿协议》约定的部分条款不服，起诉要求退还相关款项，因该协议的甲方为渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，并非行政机关，该协议是两个平等民事主体之间签订的民事协议，故本案不属于行政案件的受案范围，对董**的起诉应予驳回。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2017）陕05行初78号行政裁定，驳回董**的起诉。

董**不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审查明：（一）2008年7月23日，渭南市人民政府第59次《专项问题会议纪要》第一条第一项载明：同意在（渭南）市建设局、市城投公司提出的18个新开项目的基础上，增加滨河大道绿化带等项目。2008年7月29日，渭南市人民政府第64次《专项问题会议纪要》第一条载明：原则同意临渭区政府制定的老城区综合改造一期滨河大道工程征地拆迁安置方案。2009年2月23日，《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》载明：（渭南）市人民政府决定实施老城区综合改造一期滨河大道工程，临渭区政府负责该工程征地拆迁安置工作。第二条载明：临渭区政府批准成立的临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部，具体组织实施滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作。“渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部”在该安置方案尾部落款处加盖了公章。2010年4月14日，渭南市人民政府第23次《专项问题会议纪要》第一条载明：继续加大拆迁力度和进度，临渭区政府4月30日前完成滨河大道拆迁。2010年4月14日，董**签订了《补偿协议》。该制式协议首部表述为，甲方：渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，法定代表人处空白；受委托单位：渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部，法定代表人张宏志和经办人王保喜均签名。该制式协议尾部落款处载明，甲方处的名称（签章）、法定代表人、委托代理人处均空白；受委托拆迁单位：加盖“渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部”公章，法定代表人张宏志和经办人王保喜、惠平武签名；乙方是董**签名。（二）董**于2016年10月28日向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求包括本案诉讼请求，涉及多个不同性质的行政行为。后董**申请撤诉，分别另行起诉后分别立案。一审法院于2017年4月21日作出（2016）陕05行初207号行政裁定，准许董**撤回起诉。2017年5月22日，董**向一审法院提起本案诉讼。（三）该院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致，予以确认。

二审法院认为，（一）关于董**所诉《补偿协议》是行政协议还是民事协议，是否为行政诉讼受案范围的问题。一审诉讼时仍然生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”在二审庭审调查中，并无渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部委托渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部签订拆迁安置补偿协议的授权委托书。又据2009年2月23日形成的《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》,滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作由临渭区政府负责，临渭区政府又批准成立了临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部，具体组织实施滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作。故《补偿协议》是行政协议，不是民事协议，属于行政诉讼受案范围。临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部是临渭区政府批准成立的临时性机构，不能独立承担法律责任，故临渭区政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定并未以该法实施日期为标准区分2015年5月1日之前或之后的土地房屋征收补偿协议案件性质。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往，或因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》新的规定作出裁判。《补偿协议》虽然签订于2015年5月1日之前，但董**在2015年5月1日后依法起诉，仍应依据该项规定作为行政案件受理。（二）关于董**对《补偿协议》部分条款不服，提起行政诉讼，是否超过法定起诉期限的问题。董**于2010年4月14日先签订了《补偿协议》，但直到2014年7月才拿到《补偿协议》，并领取了安置房钥匙。至此，董**已经知道《补偿协议》的具体内容。董**于2016年10月28日提起行政诉讼，请求退还多收取的相关费用，超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项的规定，董**的起诉超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，应当裁定驳回。一审裁定虽然存在适用法律错误情形，但裁定驳回起诉结果正确。对一审裁定的结果，予以维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

董**向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，发回重审；判令给付违法收取的契税693元，违法收取的房产过户费2689元，违规收取的维修基金2736元，重复收取的代收费用21158元，重复收取的地下室款31629元，共计58905元；判令给付契税、房产过户费、维修基金、代收费用、地下室款的迟延履行金利息（从2014年7月12日起至判决给付58905元之日止的同期银行贷款利息）。主要事实和理由为：（一）临渭区政府负责滨河大道延伸段拆迁安置工作，临渭区人民办是临渭区政府确定的滨河大道延伸段拆迁安置工作的具体实施人。其与临渭区人民办于2010年4月14日签订了《补偿协议》，于2014年7月12日拿到该协议和安置房钥匙。就协议中出现的安置房款、代收费用、契税、维修基金等问题与临渭区人民办协商未果。其按协议第九条的规定，向渭南仲裁委员会申请仲裁。渭南仲裁委员会经审查，以“仲裁事项不符合法律规定，不符合受理条件”为由不予受理，于2014年11月5日送达。随后其于2016年10月28日向一审法院提起诉讼。一审法院以其提出的诉讼请求涉及多个不同性质的行政行为，应当分别立案，准予其撤诉。其于2017年5月8日提起本案诉讼，并未超过2年法定起诉期限。其找临渭区人民办协商、申请渭南仲裁委员会仲裁都属于非因自身原因耽误起诉期限，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。（二）在二审法院的庭审中，对于是否超过起诉期限在法庭上并未提及，并未让当事人就是否超过2年起诉期限提供证据质证和答辩，剥夺了其依法起诉的权利。（三）在一审法院开庭中，其提供了未超过2年起诉期限的证据：渭南仲裁委员会送达回证、2016年10月28日的《行政起诉状》、一审法院诉讼收费票据等材料。其与临渭区政府、临渭区人民办就是否超过起诉期限也各自做了陈述。（四）临渭区政府、临渭区人民办应退还契税、房产过户费、维修基金、代收费用和地下室款。

临渭区政府向本院提交意见，请求驳回董**的再审申请，维持二审裁定。主要事实与理由为：（一）二审法院以董**的起诉超过起诉期限且无正当理由为由，驳回上诉、维持一审裁定正确。1.本案中，董**与拆迁人渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部签订《补偿协议》的时间是2010年4月14日，董**拿到《补偿协议》及安置房钥匙的时间是2014年7月12日。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，若对该协议不服，则2年起诉期限的最后起诉时间应该是2016年7月12日。董**于2016年10月28日起诉，已超过最长2年的起诉期限。董**认为应从渭南仲裁委员会送达不予受理通知书的2014年11月5日起算错误。2.其在一、二审答辩状及代理词中提出已过起诉期限，请求依法驳回董**的起诉及上诉。二审开庭时，主审法官总结的本案第二个争议焦点就是起诉是否超过起诉期限。当事人对此均有举证。3.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条的规定，二审法院对一审裁定存在的问题予以纠正，作出“驳回上诉，维持原裁定”的终审裁定正确。（二）本案不属于行政案件受案范围。1.《补偿协议》的拆迁人是渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，其并非拆迁人。拆迁人是取得拆迁许可证的企业，行政机关只是对房屋拆迁补偿工作实施监督管理。本案只能适用《城市房屋拆迁管理条例》。2.对《补偿协议》不服，只能提起民事诉讼。《补偿协议》约定了仲裁的争议解决办法。其没有作出行政裁决，提起行政诉讼的前提不存在。依照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，董**也无权提起行政诉讼。董**不能依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项提起行政诉讼。（三）董**申请再审已过六个月的申请期限，应依法驳回其再审申请。（四）董**提出的返还契税693元等诉讼请求没有事实与法律依据，应依法驳回其再审申请。

临渭区人民办向本院提交的意见与临渭区政府的意见一致。

在再审程序中，董**与临渭区政府、临渭区人民办并未对二审法院查明的本案事实提出异议。对二审法院查明的事实，本院予以确认。另查明：邮寄送达二审裁定的时间显示为2019年1月19日，董**于2019年6月20日向本院申请再审。该事实有本院《来访接待情况登记表》在卷佐证。

本院认为，再审申请人董**对二审法院裁定维持一审法院驳回其起诉的裁定不服向本院申请再审，未超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十条规定的六个月的申请期限。本案现阶段的核心问题为再审申请人对再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办提出的起诉是否符合法定起诉条件，尚不涉及再审申请人起诉时所提诉讼请求是否应予支持的问题。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。行政协议系行政机关的一种行政活动方式。同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。本院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第十二项即为“行政合同”。司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性,且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。在公民、法人或其他组织已选择行政诉讼途径，当地法院又对民事审判和行政审判的相关业务分工并不明确的场合，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。本案并无证据证明存在就案涉建设项目获发拆迁许可证的主体，亦无证据证明存在实际从事拆迁补偿安置工作的民事主体。从再审被申请人临渭区政府因案涉项目建设需要拆迁再审申请人所在的曙光村五组部分村民房屋及渭南市人民政府相关《专项问题会议纪要》《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》及《补偿协议》的签字盖章等事实看，再审被申请人临渭区政府系行使行政权力对案涉房屋实施拆迁，《补偿协议》的签订系为履行相应的补偿安置义务而为，故二审法院认定《补偿协议》为行政协议及属于行政诉讼受案范围于法相符。

起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。再审申请人提起本案诉讼时尚属有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”此即意味着，对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，再审申请人提起本案诉讼系认为再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还。本案并无证据证明再审被申请人临渭区政府或临渭区人民办行使权力就《补偿协议》作出单方行为。二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。

再审申请人提起本案诉讼所列被告为临渭区政府、临渭区人民办。再审被申请人临渭区政府应为《补偿协议》的履行承担法律责任，为适格被告自属当然。再审申请人对再审被申请人临渭区人民办提出的起诉是否符合法定起诉条件大体涉及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第三项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定。通常认为，提起诉讼需有事实根据主要是要求存在被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于对行政行为进行合法性审查的规定决定了该种起诉条件需优先审查。若所列作为被告的行政机关具体特定、可以识别，则就满足了“有明确的被告”的要求。但行政诉讼还有进一步的要求，即《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条（修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条）关于正确被告的规定。随之，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款（《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款）规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项（《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项）规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”。对行政诉讼的适格被告作出专门规定的主要目的是实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议。这要求受诉人民法院依职权主动而为。若经告知而变更为正确被告的，则受诉人民法院依法可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。如此便可使诉讼能力不足的公民、法人或其他组织避免立案受理程序周折。实际上，这种情形根本上仍可归类为无事实根据，即所列错误被告并没有作出被诉行政行为。若一审法院未以错列被告且拒绝变更为由认定不符合法定起诉条件，则二审法院不宜采用，宜以无事实根据为由，原因是在一审法院立案受理之后便产生诉讼系属，二审程序中难以变更被告，亦难以移送管辖。本案中，再审被申请人临渭区人民办并非《补偿协议》的相对方，亦无证据证明该办应为《补偿协议》的履行承担法律责任，该办作为被告参加诉讼无益于救济再审申请人的合法权益。再审申请人对之提出起诉缺乏事实根据。一审法院裁定驳回再审申请人对再审被申请人临渭区人民办的起诉正确；驳回对再审被申请人临渭区政府的起诉错误，依法应予纠正。

综上，基于本案现有证据，董**对临渭区人民办提出的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定；对临渭区政府提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项（《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项）规定的负面情形。一审法院裁定驳回董**起诉的处理结果部分不当，二审法院适用法律部分有误，维持一审法院裁定驳回董**起诉的处理结果亦有不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，第八十九条第一款第一项、第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销陕西省高级人民法院（2018）陕行终373号行政裁定；

二、维持陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05行初78号行政裁定驳回董**对陕西省渭南市临渭区人民街道办事处起诉的部分；

三、撤销陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05行初78号行政裁定驳回董**对陕西省渭南市临渭区人民政府起诉的部分；

四、指令陕西省渭南市中级人民法院对董**对陕西省渭南市临渭区人民政府提出的本案诉讼请求继续审理。

审判长　　李纬华

审判员　　华　伟

审判员　　夏建勇

二〇二〇年五月二十九日

书记员　　韩　岐